Instrucción pola que se establecen as funcións dos "Celadores de segunda/vixiantes de recursos naturais".

En data 10 de febreiro de 2010, esta Asesoría Xurídica recibe solicitude de informe sobre os estremos citados no encabezamento, completada con documentación adicional recibida o 22  de febreiro.

A. Cuestión suscitada.

Á vista do texto da solicitude o informe versará sobre a concreción das competencias que posúen os Celadores de segunda e vixiantes de recursos naturais nas materias de "policía e custodia das riquezas naturais". En particular, da súa capacidade para, no exercicio das súas funcións:

a) Identificar e solicitar a documentación ás persoas que poidan estar afectando coa súa actividade aos valores naturais.

b) Presentar denuncias por feitos tipificados como infraccións ás leis sectoriais.

B. Conclusión resumida.

Segundo o noso criterio, as competencias de policía e custodia das riquezas naturais encomendas ós Celadores de segunda e aos vixiantes de recursos naturais non comprenden a de obrar como axentes da autoridade nas actuacións de identificación e denuncia. De realizaren tales actuacións, obrarán como particulares, no senso de non estaren cubertos pola presunción de autoridade prevista no artigo 137.3 da Lei 30/1992.

A tal conclusión chégase en función do estatuto dos celadores e vixiantes (persoal laboral, non funcionarial) e do instrumento de habilitación (instrucción, non regulamento propiamente dito); circunstancias que matizan o seu carácter de "axentes da autoridade".

C. Argumentación e ratificación da conclusión.

C.1. Inadmisibilidade pola condición de persoal laboral da Administración Pública.

A capacidade para identificar a un suxeito e denunciar un comportamento potencialmente ilícito supón unha intervención restrictiva -ablación- que afecta directamente ás persoas. Malia o anterior, o seu exercicio abstracto non corresponde en exclusiva ao persoal das Administracións públicas. Tamén os particulares poden -e deben- facelo na súa condición de colaboradores na protección dos intereses públicos.

A diferencia fundamental entre ambas categorías é vidente: tan só o persoal ao servizo das Administracións públicas ten recoñecida polo ordenamento xurídico competencia para proceder executivamente a tal compulsión sen necesidade de reclamar o auxilio da autoridade policial ou xudicial. Tan só a súa actuación goza de presunción de veracidade nunha contenda xurídica. E, por último, tan só a súa intervención se traduce nun procedemento administrativo iniciado de oficio pola Administración. Iso é así por tres razóns: a) porque as actuacións de identificación e denuncia afectan a dereitos fundamentais do individuo (liberdade, intimidade, honra, etc.); b) porque o persoal das Administracións non exercita un poder propio senón o da Administración para a que presta os seus servizos; c) porque a forma de proceder (compulsión directa sobre as persoas) como o obxecto de protección (bens e intereses públicos) implican o exercicio da autoridade, a cal está reservada ao Poder executivo, personificado polas Administracións Públicas.

As tres razóns citadas xustifican outras dúas limitacións á capacidade dunha Administración para incidir tan directamente no comportamento dos cidadáns:

1ª) Non calquera órgano das Administracións públicas goza de tales facultades, senón tan só aqueles que teñan recoñecido por lei competencias específicas en materia de protección das persoas, da orde pública ou de bens ou intereses públicos. Polo tanto, unicamente estes poderán exercitalas por medio do seu persoal.

2ª) Os órganos competentes non poden habilitar a todo o seu persoal para actuar por vía executiva. Tan só aos que poidan participar no exercicio do poder público. É decir, os que ostenten a condición de funcionarios.

Así, o artigo 9.2 do Estatuto Básico do Empregado Público (EBEP) dispón que "en todo caso, o exercicio das funcións que impliquen a participación directa ou indirecta no exercicio das potestades públicas ou na salvagarda dos intereses xerais do Estado e das Administración Públicas corresponden exclusivamente aos funcionarios públicos, nos termos que na Lei de desenrolo de cada Administración Pública se estableza".

Do mesmo xeito, aos efectos dun eventual procedemento sancionador a presunción de autoridade corresponde só aos funcionarios públicos, tal como establece o artigo 137,3 da Lei 30/1992. "Os feitos constatados por funcionarios aos que se recoñece a condición de autoridade, e que se formalicen en documento público observando os requisitos legais pertinentes, terán valor probatorio sen perxuicio das probas que en defensa dos respectivos dereitos ou intereses poidan sinalar ou aportar os propios administrados". Nos casos de denuncia por calquera outro suxeito (particular, persoal laboral da Administración ou funcionario de carreira carente de competencia), a presunción de inocencia do particular rexe en toda a súa plenitude.

En consecuencia, os Celadores de segunda e vixiantes de recursos naturais, como persoal laboral, non poden identificar e denunciar a presuntos infractores na súa condición de axentes da autoridade. Carecen da presunción de obrar en nome da Administración e de iniciar un procedemento sancionador aos efectos do artigo 137.3 da Lei 30/1992.

Naturalmente, sí poderán efectuar denuncias como calquera outro particular (denuncias voluntarias). Pero, como dixemos, as mesmas carecen de presunción de veracidade e requiren a ratificación do denunciante e a aportación das probas pertinentes. Toda denuncia que emane dos vixiantes que non fóra probada e ratificada no procedemento administrativo correspondente corre o risco de que a resolución sexa declarada nula por infracción do artigo 62.1 da Lei 30/1992.

Por ende, a asignación ao persoal laboral de funcións propias dos funcionarios públicos só cabe "excepcionalmente" (artigo 10.1 da Lei de Función Pública de Galicia) en norma legal ou regulamentaria. Calquera outra solución é contra legem e determina a anulación do acordo de atribución. (STS Xustiza de Andalucía de 02 de novembro de 2007).

C.2. Inadmisibilidade por mor do instrumento de asignación das funcións. A "Instrucción pola que se establece a organización funcional do persoal dependente dos servizos provinciais de Conservación da Natureza".

Malia que o motivo anterior é suficiente para respostar negativamente á hipótese formulada na solicitude de informe, entendemos pertinente facer unhas breves consideracións sobre as Instruccións, dado que non parecen fundar a opinión favorable aos poderes de identificación e denuncia dos celadores e vixiantes.

Como dixemos anteriormente, tales poderes implican unha actuación directa, inmediata e compulsiva que afecta a dereitos dos cidadáns. É por iso que debe recoñecerse por lei e, no seu caso, por vía de regulamento. Pero non é admisible derivar tal capacidade de intervención dunha instrucción.

As Instruccións non son normas regulamentarias. Como dí a STS 17-10-2007: "carecen de natureza propia das disposicións xerais, en tanto que se ditan para producir os seus efectos ad intra da Administración e non vinculan a terceiros alleos á relación de dependencia especial que une a quenes encarnan os órganos xerarquicamente dependentes no seo da Administración co superior que os dirixe. Como é lóxico, esgótanse en canto aos seus efectos no momento en que se ditan, aínda cando a súa vixencia se prolongue no tempo, e, dende logo non innovan o Ordenamento xurídico que necesariamente deben respetar". Engade a STS 12-12-2006: "as instruccións e ordes de servizo non son disposicións de carácter xeral, tampouco son actos administrativos, aínda que ás veces se lles conceda impropiamente esa denominación. E non teñen esa natureza porque non trascenden extramuros do seo da Administración na que se producen e na que se esgotan os seus efectos, salvo naqueles supostos excepcionais aos que se refire o parágrafo segundo do número 1 do artigo 21 da Lei 30/1992 citada e nos que resulte convinte ou expresamente se dispoña a súa publicación, sin que por elo acaden esa condición".

En consecuencia, a asignación das facultades en cuestión debe facerse por unha disposición xeral, nunca por unha Instrucción. Aínda que se interpretase esta de forma tan xenérica que chegase a equipararse á norma regulamentaria, esta Asesoría Xurídica nunca podería dar por boa dita equiparación, por canto as garantías de procedemento e publicidade dos regulamentos e das instruccións non admiten ponto de comparación.

Así pois, polas dúas razóns antes expresadas, entendemos que os Celadores de segunda e os vixiantes de recursos naturais carecen de facultades para identificar e denunciar como axentes da autoridade e con presunción de veracidade aos efectos dun procedemento sancionador. As súas actuacións neste eido serán equiparables ás dun particular, debendo ratificalas e probalas en xuízo.

É o que se informa, sen prexuízo dun mellor criterio en dereito.

Santiago de Compostela, 22 de marzo de 2010.

O Letrado da Xunta de Galicia.

Consellería do Medio Rural. Secretaría Xeral. Dirección Xeral de Conservación da Natureza.